¿Por qué ha detenido Japón algunas de sus polémicas cazas de ballenas?

Era octubre de 2018 y, si Japón no dejaba de cazar rorcuales norteños en las aguas del Pacífico Norte y cumplía sus obligaciones conforme al tratado internacional que regula el comercio de especies silvestres, sería castigado.

La amenaza implícita, expresada en una reunión en Sochi, Rusia, por parte del comité elegido que se encarga de los asuntos relacionados con el cumplimiento del tratado por parte de las 183 miembros de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES), fue drástica: el incumplimiento—formulado por el comité en el lenguaje formal de las comunicaciones del tratado— podría hacer que Japón quedara excluido del lucrativo comercio legal de especies silvestres.

Si eso ocurriera, las 182 partes restantes del tratado dejarían de reconocer la validez de la documentación de exportación de Japón, lo que impediría que el país participara en el mercado de las decenas de miles de especies gestionadas por CITES. Se trata de la sanción más drástica en el arsenal de CITES.

Actualmente, CITES ha impuesto sanciones a 27 países, ya sean vetos comerciales de todas las especies incluidas en el tratado o vetos al comercio de animales o plantas concretos. De ser sancionado, Japón se convertiría en el 28º.

Cada tres años, CITES celebra una importante reunión para todos sus miembros. La reunión de 2019 comenzó el 17 de agosto en Ginebra, Suiza.  Finalizará el 28 de agosto cuando los miembros hayan debatido cuestiones apremiantes como la protección de anfibios y reptiles que son populares en el comercio de mascotas exóticas, el futuro de las ventas de marfil o el comercio de elefantes africanos. El debate sobre el cumplimiento del tratado por parte de Japón figura en la agenda de CITES.

Los rorcuales norteños son unos de los más rápidos de su tipo y alcanzan velocidades de casi 50 kilómetros por hora. Pueden vivir hasta 70 años. También se encuentran en peligro de extinción y, como tal, CITES prohíbe su venta comercial internacional. Sin embargo, la matanza de rorcuales norteños para la investigación científica no infringe el tratado.

«CITES regula el comercio, no regula por qué ni cuántos animales pueden incluirse en una captura letal», afirma Erica Lyman, profesora de Derecho internacional de fauna y flora silvestres en la Facultad de Derecho Lewis & Clark de Portland, Oregón. «A CITES solo le importa el uso de los especímenes, no por qué los matan».

Japón ha sostenido durante años que la matanza de unos cien rorcuales norteños al año se llevaba a cabo en nombre de la ciencia y que la carne de ballena sobrante se vendía para financiar las labores académicas. Pero el Comité Permanente de CITES —el grupo encargado de supervisar los temas de cumplimiento, entre otras cosas— ha llegado a una conclusión distinta. Ha declarado que Japón vende la carne de rorcual norteño con fines comerciales y que esto debe parar.

La amenaza ha dado sus frutos. A principios de 2019, tras años de quejas por parte de grupos de defensa de los animales y miembros de CITES, Japón dice haber puesto fin a la caza de rorcuales norteños en alta mar y ya no emitirá los permisos exigidos por CITES para trasladar la carne a Japón para respetar el tratado.

«Creo que el sistema funciona»

Las intrigas respecto a la caza de rorcuales norteños por parte de Japón dicen mucho de CITES: «El objetivo, claro está, es resolver los problemas sin confrontación y plantear los problemas a una parte primero», afirma John Scanlon, secretario general de CITES entre 2010 y 2018. Pero «después hay que adoptar diversas medidas para intentar que la parte avance hacia el cumplimiento». La medida más extrema son las sanciones.

«Creo que el sistema establecido funciona», afirma Ivonne Higuero, actual secretaria general. «Creo que, durante años, [CITES] ha sido conocida como una convención con incentivos. Primero, ofrecemos incentivos para generar cambios que ayuden a las partes a crear capacidad si es necesario. El último recurso es este debate sobre posibles amenazas».

Cuando se promulgó el tratado de CITES, en 1975, sus redactores no incluyeron ninguna disposición sobre castigos por incumplimiento. Al fin y al cabo, los tratados son voluntarios y un país puede retirarse en cualquier momento; por ejemplo, cuando en 2017 Estados Unidos anunció que su retirada del Acuerdo de París.

A finales del año pasado, Japón se retiró de la Comisión Ballenera Internacional, el organismo encargado de establecer límites de captura según especies y lugares para conservar a las ballenas del mundo. Actualmente, Japón caza ballenas minke en sus aguas costeras para su intercambio comercial —algo que la comisión no habría permitido— y la posterior venta de los productos de ballena a nivel nacional. (No puede venderlos a nivel internacional porque CITES prohibiría esas ventas, pero el tratado no se aplica a la venta de especies capturadas en aguas locales.)

Independientemente de su participación en la Comisión Ballenera Internacional, Japón tiene prohibido cazar rorcuales norteños donde abundan sus poblaciones: en el Pacífico Norte, lejos del litoral japonés. Susan Lieberman, vicepresidenta de políticas internacionales en la Wildlife Conservation Society, explica que esto se debe a que la pesca comercial de especies protegidas a 320 kilómetros o más de la costa de un país está regulada por CITES, aunque un país pretenda venderlas a nivel nacional. Japón ha establecido una cuota de caza de rorcuales norteños hasta julio de 2020 y afirma que las capturará en sus aguas costeras.

Kazuya Fukaya, director adjunto de la división de recursos e investigación medioambiental de la agencia pesquera de Japón, escribió por email que Japón cumple con CITES.

Las sanciones de CITES

En las últimas décadas, las sanciones de CITES se han aplicado «más de cien veces», aunque este castigo no se incluyó en el tratado de forma oficial hasta 2007, según Scanlon, que ahora es el enviado especial de African Parks, una organización de conservación sin ánimo de lucro que gestiona parques nacionales y áreas protegidas de todo África.

Las sanciones pueden incluir la prohibición de que un país comercie con una especie concreta. O, en los casos más extremos, como el incumplimiento japonés, pueden prohibirse todos los intercambios de especies incluidas en CITES, hasta aquellas destinadas a la investigación científica o a su uso en museos. Según él, normalmente los países sancionados acaban cumpliendo sus obligaciones en cuestión de un año.

Aunque no siempre es así. A mediados de los 80, tras la filtración de información de que los Emiratos Árabes Unidos (EAU) estaban desobedeciendo CITES y seguían intercambiando marfil ilegal, cuerno de rinoceronte y pieles de serpiente, entre otros productos, CITES impuso un veto comercial total. A continuación, los EAU se retiraron del tratado, retirada efectiva en 1988.

Los EAU se reincorporaron a CITES en 1990 y se levantó la prohibición. CITES impuso otra suspensión comercial total en 2001, cuando descubrieron que los EAU habían vuelto a incumplir el tratado. (Las sanciones se levantaron un año después, tras una serie de inspecciones que determinaron que los EAU cumplía de nuevo las condiciones del tratado.)

Scanlon explica que, como las decisiones que tome CITES relativas al cumplimiento no exigen consenso, sino una mayoría de dos tercios de los miembros o una mayoría de votos del Comité Permanente, cualquier decisión puede dejar descontentos a algunos países. Noventa días después de una votación de CITES, si algún miembro no está satisfecho con la decisión —por ejemplo, países que compran y venden marfil que quieren seguir con ese comercio pese al veto— ambas partes pueden formular lo que se denomina «reservas» formales respecto a la decisión. Esto les permite continuar con su comercio concreto y permanecer en buenos términos conforme al tratado.

Esa situación exacta preocupaba a algunos conservacionistas en la última reunión trienal de CITES, en Sudáfrica. Se había presentado una propuesta para incluir a todos los elefantes africanos en el nivel de protección más estricto, lo que impedía el comercio de marfil de elefante africano.

Pero como explicó la Secretaría de CITES, si se hubiera aprobado y los países hubieran objetado, «una parte que formule una reserva contra la inclusión de todas las poblaciones de elefantes africanos en el Apéndice I [que prohibiría el comercio] llevaría a cabo un intercambio comercial de marfil de elefante africano con cualquier otra parte que también haya formulado dicha reserva, y lo haría sin incumplir las provisiones de la Convención».

En la reunión de Ginebra también se debatirá una propuesta similar respecto a los elefantes africanos y se someterá a votación el 28 de agosto.

Tailandia: la clausura del comercio de marfil

Los grupos de conservación suelen señalar a Tailandia como un éxito de suspensión del comercio gracias a CITES. En 2013, los miembros de CITES amenazaron con sancionar a Tailandia alegando que, si el país no ponía fin al comercio doméstico de marfil de elefante ilegal, lo someterían a sanciones comerciales de todas las especies incluidas en el tratado. Tailandia sabía que esto supondría un duro golpe, ya que impediría la exportación de las especies de orquídeas incluidas en el tratado, un comercio que generaba decenas de millones anuales para los vendedores tailandeses. Hasta entonces, la legislación tailandesa permitía la venta legal del marfil de elefantes en el país, algo que, según los conservacionistas, favorecía el blanqueo de marfil africano en las tiendas.

Amenazar con sanciones funcionó. Para permanecer en buenos términos con CITES y para la continuidad de su valioso comercio de orquídeas, Tailandia elaboró un plan nacional conforme al que cambiaría las leyes para proteger a sus elefantes y crearía castigos estrictos por la venta doméstica ilegal de marfil. El grupo de supervisión Traffic informó de un descenso de un 96 por ciento en las ventas de marfil en Bangkok entre 2014 y 2016.

«Las sanciones comerciales convierten a CITES en un organismo capaz. Ningún proceso es perfecto, pero sin la capacidad de recomendar sanciones, CITES solo sería papel mojado», afirma Rosalind Reeve, abogada medioambiental que asesora a CITES para la Fundación Franz Weber, un grupo de defensa de los animales con sede en Berna, Suiza, que está a favor de un veto internacional al comercio de marfil.

Algunos de los 27 países sancionados han sido penalizados por no haber elaborado su propia legislación nacional para aplicar y garantizar el cumplimiento del tratado. Otras sanciones se deben a una serie de problemas persistentes. Guinea, por ejemplo, fue sancionada en 2013 por no mostrar indicios de intentar controlar el tráfico de grandes simios, por presentar problemas de emisión de permisos y por sus alegaciones falsas sobre animales criados en cautividad. Seis años después, el embargo, que abarca todos los intercambios comerciales, sigue en vigor. Según Susan Lieberman, a menudo los países más pobres son penalizados por carecer de recursos o de la voluntad política para cumplir el tratado, o se ven afectados por problemas como la corrupción gubernamental.

A Afganistán se le han impuesto sanciones que abarcan intercambios comerciales y no comerciales desde 2013 por no proporcionar a CITES los informes anuales exigidos. El grupo de Lieberman, la Wildlife Conservation Society, está colaborando con el gobierno afgano para mejorar sus regulaciones, aplicar CITES y controlar el tráfico ilegal.

Peter Sand, primer secretario general de CITES entre 1978 y 1981, afirma que, en general, cree que la historia de los rorcuales norteños es un ejemplo del buen funcionamiento del sistema.

«La única salvedad es que se haya tardado tanto», afirma. Aunque los miembros de CITES plantearon este tema hace más de una década, Sand indica que Japón no se ha enfrentado a la amenaza de un embargo hasta 2018. Con todo, «el caso de los rorcuales norteños resulta excepcional porque estaba orientado a un país poderoso», afirma. Que un país como Japón «se haya sometido al procedimiento de CITES puede considerarse un éxito».

Este artículo se publicó originalmente en inglés en nationalgeographic.com.